GENÉTICA Y NATURALEZA DE CELAC Por Adrian Bonilla

Por Adrian Bonilla

Para caracterizar la situación actual y cómo surgen las últimas cumbres, es bueno recordar la última etapa de relacionamiento histórico entre Europa y América Latina.  Esto se produce aproximadamente hace 25, 26 años atrás, cuando  Centroamérica estaba desgarrada por guerras civiles, y en Suramérica estaba en marcha la transición regional desde los autoritarismos a los gobiernos civiles de legitimidad electoral. Europa, en ese entonces, y particularmente España, definen políticas de cooperación destinadas a consolidar el proceso democrático y la protección de los Derechos Humanos, planteando, en ese entorno, la necesidad de colaborar con agendas de desarrollo que ayuden a procesar  la desigualdad e inequidad.

El Proceso de Paz en Centroamérica parte de la suposición, planteada sistemáticamente en América Latina, por ejemplo, por el Grupo de Contadora, integrado por México, Panamá, Venezuela, Costa Rica, que había que enajenar la presencia de los Estados Unidos y de la Unión Soviética, de las causas del conflicto. La intervención europea supuso el  apoyo a lógicas de respaldo a la democracia, a políticas de combate a la pobreza y promoción del desarrollo, respaldo a la integración regional y subregional en un modelo a imagen y semejanza de lo que después fue la Unión Europea, el mismo que durante muchos años informó, por ejemplo, a la Comunidad Andina y al SICA; la cooperación europea, –ya en ese entonces– promovió estrategias de combate al narcotráfico y a las formas de delincuencia transnacional  organizada que venían alrededor de este fenómeno ilegal, con instrumentos convencionales como cooperación internacional  focalizada con recursos económicos y humanos.

La realidad latinoamericana de hace un cuarto de siglo es muy distinta a la de hoy en términos políticos. No existe la menor evidencia de que vaya a haber una guerra civil en el continente, es muy difícil retornar a las formas autoritarias de gobiernos militares que gobernaron durante un tiempo el cono sur, los países centroamericanos y varios países andinos.  Los avances latinoamericanos en términos de desarrollo, crecimiento económico, inclusión, independientemente de que la inequidad sigue siendo la característica que marca la región, son evidentes.  Esto implica la constatación de un escenario distinto que alberga, al mismo tiempo, una nueva forma de relación entre Europa y América Latina, así como nuevas formas de institucionalidad internacional para Latinoamérica y el Caribe. 

Esta transformación, que es histórica, resulta de un proceso que no es automático ni  se produce por casualidad. Permite explicar algunos de los regionalismos latinoamericanos, particularmente la CELAC, que es la instancia que agrupa a prácticamente todos los países. Si nos fijamos en la última cumbre de la CELAC, asistieron los 33 gobiernos y todos los presidentes que gozaban de salud   estuvieron ahí, aunque habían tenido una cumbre pocas semanas antes, en Cádiz, y varias otras de carácter subregional y latinoamericano durante todo el 2012.

Las cumbres, se puede intuir desde una perspectiva humana presidencial, no ofrecen grandes atractivos para sus protagonistas porque son tediosas, pero los presidentes asisten y encuentran que son dispositivos valiosos porque permiten la construcción de acuerdos cuya naturaleza es básicamente política.  Los temas comerciales, los temas de desarrollo, se van desarrollando en forma más lenta, en otro carril, por  personas que tienen conocimientos técnicos.  Los presidentes se encuentran porque las decisiones políticas se toman automáticamente en esos momentos o porque plantean temas que después  van a producir decisiones políticas. 

El escenario actual de los regionalismos contemporáneos latinoamericanos, se caracteriza por su politicidad. Los propósitos comerciales, no son en estos momentos la prioridad y no pueden serlo porque América Latina y el Caribe atraviesan por un período de diversidad en lo que tiene que ver con sus modelos de desarrollo: a una lógica de mercados libres acompaña otra de mercados protegidos en segmentos cercanos en ambos casos al 50% del PIB de la región. No hay que construir o imaginar los regionalismos contemporáneos como mecanismos cuyo propósito sea la construcción de regímenes económicos y comerciales en este momento, aunque hay varios que se lo proponen.

La CELAC, entonces,  es un escenario básicamente político al igual que  UNASUR. Los otros regionalismos que acaban de surgir lo son también, independientemente de que, por ejemplo, la Alianza del Pacífico no se propone tener pronunciamientos políticos, pero sí políticas comerciales únicas.  La Alianza del Pacífico no puede ser comprendida sin entender la existencia de MERCOSUR, y ahora o en los próximos años MERCOSUR, más Bolivia y Ecuador, que suponen dos maneras de comprender el desarrollo y dos maneras de entender el comercio que no son necesariamente contradictorias ni confrontacionales, y que coexisten porque existen entidades como UNASUR o como CELAC, en donde sí hay acuerdos políticos.

No podemos entender CELAC –y en las cumbres latinoamericanas e iberoamericanas se menciona poco- sin incluir en el análisis a los Estados Unidos y a las instituciones del régimen interamericano que vienen desde 1948.  La CELAC existe como un espacio de encuentro latinoamericano, no contra los Estados Unidos pero sí explícitamente sin los Estados Unidos.  Es una realidad política que construye la identidad latinoamericana, cuya presencia discursiva se desvaneció en las últimas dos décadas. La CELAC es un instrumento de construcción identitaria que tiene efectos políticos más allá de sus capacidades ejecutivas reales. De la misma manera que el mecanismo Iberoamericano imagina y construye políticamente un espacio estratégico de dimensiones globales, la  CELAC, es un dispositivo retórico colectivo  que genera imágenes e identidades a partir de las cuales se ordenan varios procesos de toma de decisión en América Latina y el Caribe. Su importancia, por el momento es la capacidad de construcción de realidades políticas a partir de una materialidad social que se expresa en la generación de un discurso que se reconoce o vuelve a reconocer como latinoamericano y del Caribe.

CELAC es básicamente un dispositivo político que pudiera, eventualmente tener la capacidad de desarrollar políticas para la prevención de conflictos, por ejemplo o de resolución de diferencias o, en realidad, cualquier papel que los estados quieran darle. No parecería ser un mecanismo que vaya  a suplantar la OEA, porque ese instrumento es el único que reúne a América Latina con los Estados Unidos, y a él no van a renunciar ni Washington ni la mayoría de países de la región,  pero en la CELAC probablemente, y en UNASUR probablemente, los temas políticos regionales y de carácter estratégico se van a discutir antes que en la OEA. Creo que esto es un hecho que puede predecirse y que de facto ha ocurrido; en la crisis política boliviana, en la crisis internacional luego del bombardeo colombiano a territorio ecuatoriano, para desmontar un campamento guerrillero, que  produjo tensiones entre Colombia, Venezuela, Ecuador  y Nicaragua, fueron los instrumentos latinoamericanos quienes los procesaron previamente, y cuando llegó a la OEA los temas estaban resueltos y negociados.

Sin calificar si la presencia de los Estados Unidos es benigna o no, el hecho o es que estas entidades existen en esa lógica de afirmación regional.  Y la CELAC, particularmente tiene una génesis, que puede retrotraerse al Grupo de Río y su antecedente inmediato, que fue el Grupo de Contadora; si recordamos el relato histórico, esta iniciativa surgió en plena Guerra Fría para lograr una solución negociada a las guerras civiles de Centroamérica, enajenando la presencia soviética y enajenando la presencia estadounidense… Si esa es la genética de la CELAC –y todos coincidimos probablemente en ello–, eso es lo que la CELAC implicaría: un instrumento político latinoamericano y del Caribe sin presencias físicas extra regionales. Es un espacio deliberativo guiado por la política exterior de los países latinoamericanos que se caracterizan por emitir políticas exteriores sin pretensiones hegemónicas y que se cimenta en una tradición discursiva que supone lógicas de no intervención, solución pacífica de las controversias, democratización del orden internacional e imágenes muy fuertes de anti hegemonismo. Independientemente de la propensión ideológica de los gobiernos; tal vez por eso es que ni en UNASUR ni en la CELAC las decisiones se toman por mayoría, y esto excluye la posibilidad de que un bloque específico imponga su agenda al conjunto. Barbados, por ejemplo, podría bloquear una decisión que estén impulsando México y Brasil, las economías más grandes de la CELAC, y en UNASUR cualquiera de los países, Surinam, puede vetar una propuesta que impulsen todos los países de MERCOSUR juntos.

Esto, por supuesto, dificulta el proceso de toma de decisiones, pero al mismo tiempo legitima el mecanismo.  En ese sentido, es debatible la idea de que detrás de uno de los instrumentos existen pretensiones hegemónicas de algunos de los países integrantes, los más grandes, por ejemplo.  La institucionalidad de estos mecanismos no lo permite. 

Con estos antecedentes, ¿es posible encontrar una agenda común entre las políticas europeas y aquellas que vienen de los organismos multilaterales latinoamericanos? Probablemente sí, pero parecería que europeos y latinoamericanos debemos especificar, en estos momentos, qué es lo que es realizable. Y lo  posible podría ser encontrar acuerdos estratégicos y de carácter político.  Lo que sería más más difícil –más complicado que hace 20 ó 25 años–, es suponer que estos dispositivos van a ser usados por sus integrantes para la construcción de regímenes económicos y comerciales en forma inmediata, porque la región es heterogénea y hay distintas prioridades que informan las decisiones de los diferentes gobiernos.

¿Posibilidades de asociación política y estratégica alrededor  de estos principios? Sí: principios que que tienen que ver con la democracia, con los derechos humanos, principalmente y con la organización de un régimen global que produzca posibilidades de participación más equitativas e igualitarias para los socios de una y otras regiones.