En septiembre de 2014, el Consejo de Derechos Humanos adoptó una resolución propuesta por Argentina que condena los fondos buitre y confia al Comité Consultivo la tarea de redactar un informe sobre el impacto de las actividades de los fondos buitre en los derechos humanos. Al mismo momento, la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptaba tambien una resolución sobre los fondos buitre y decidía iniciar negociaciones sobre un marco jurídico multilateral aplicable a las operaciones de reestructuración de la deuda pública. Más que nunca, los fondos buitre están bajo la mirada de las Naciones Unidas.
La deuda exterior sigue siendo una carga para la mayoría de los países del Sur, pero a partir de ahora también lo es para numerosos países del Norte1. Un nuevo fenómeno, los principales acreedores ya no son entidades públicas sino que, en su mayoría, son privadas. Según los datos de la ONU, "la deuda a largo plazo representaba aproximadamente el 72% del volumen total de la deuda en 2013 y, como en 2012, se había contraído principalmente con acreedores privados. (…) La proporción de la deuda a corto plazo aumentó de 1,26 billones de dólares en 2011 a 1,35 billones en 2012, y alcanzó la cifra de 1,5 billones de dólares en 2013. "2 Sobre esta suma, "los extranjeros poseen 1 billón de dólares de deuda pública en las economías en desarrollo y en transición, con exclusión de los préstamos oficiales extranjeros3. Alrededor de la mitad de esta cuantía se contrajo en el período transcurrido entre 2010 y 2012, principalmente por medio de flujos procedentes de gestores de activos extranjeros, atraídos por los grandes diferenciales de los tipos de interés en comparación con las economías avanzadas. "4
Esta situación atribuye un poder inconmensurable a estos acreedores privados entre los cuales entidades llamadas "fondos buitre" sólo buscan transvasar los recursos públicos por múltiples medios, incluidos los judiciales (véase recuadro). ¿Cómo funciona? "Los fondos buitre compran créditos, a menudo a muy bajo precio, con el fin de poner en marcha mecanismos judiciales contra el deudor para hacerle reembolsar íntegramente su deuda. Sus tasas de recaudación representan por término medio de 3 a 20 veces su inversión, lo que equivale a rendimientos (una vez descontados los gastos judiciales) del 300% al 2000%. El modus operandi es simple: comprar una deuda de una entidad en dificultades a un precio ridículo, negarse a participar en la reestructuración, a continuación recuperar el importe total de la deuda, a menudo al valor nominal más los intereses atrasados y penalidades, a través de un pleito en caso de ser necesario."5
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Definición de los Fondos buitre
Según el Experto independiente del CoDH sobre los efectos de la deuda exterior sobre los derechos humanos, Cephas Lumina6, "la expresión 'fondo buitre' designa entidades comerciales privadas que adquieren, por compra, cesión o cualquier otra forma de transacción, o en ocasiones a través de los procedimientos judiciales, deudas sin pagar o en desheredación, con el fin de conseguir un alto beneficio. En el contexto de la deuda soberana, los fondos buitre (o 'fondos de deuda en dificultades', como ellos mismos suelen denominarlas) adquieren en general la deuda soberana de países pobres cercanos a la quiebra (muchos de los cuales son países pobres muy endeudados – PPME) en el mercado secundario a un precio muy inferior al valor nominal de ésta, luego intentan, por la vía judicial, la incautación de activos o la presión política, recuperar el monto íntegro, más los intereses, las multas y los gastos de justicia"7.
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Es la amarga experiencia hecha por varios Estados, cuyo caso más conocido es el de Argentina (véase recuadro). No es por casualidad que Argentina, con el apoyo de muchos otros Estados, se comprometió en una campaña contra los fondos buitre y por último a adoptar "un marco jurídico multilateral aplicable a las operaciones de reestructuración de la deuda soberana". En septiembre pasado, Argentina hizo adoptar dos Resoluciones importantes en las Naciones Unidas. A continuación se presenta un resumen breve.
Consejo de Derechos Humanos
El 26 de septiembre de 2014, el Ministro de Relaciones Exteriores de Argentina, el Sr. Héctor Marcos Timerma, viajó a Ginebra para presentar en persona un proyecto de resolución sobre los fondos buitre en el Consejo de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas (CoDH). Este proyecto de Resolución afirma en primer lugar el vínculo entre la deuda exterior y la pobreza así como el desarrollo en los siguientes términos: "La carga de la deuda contribuye a la pobreza extrema y al hambre, constituye un obstáculo al desarrollo humano sustentable, y para lograr los objetivos del Milenio para el desarrollo y al derecho al desarrollo en consecuencia, afecta gravemente el ejercicio de todos los derechos humanos".
Según el proyecto de Resolución en cuestión, "el sistema financiero internacional no se basa en un marco jurídico sólido que garantice una reestructuración coherente y previsible de la deuda pública, lo que aumenta aún más el costo económico y social por el incumplimiento de las obligaciones en la materia".
Si bien lamenta que los fondos buitre, "por la vía judicial y por otros medios, obligan a los países endeudados a desviar recursos financieros logrados por la anulación de la deuda y disminuyen él alivio de la deuda de estos países, o mitigan los efectos positivos que pueden resultar, lo que compromete la capacidad de los Gobiernos de garantizar el pleno ejercicio de los derechos fundamentales de la población", el proyecto de Resolución condena sin ambigüedades las actividades de los fondos buitre que alteran "la capacidad de los Gobiernos de cumplir con sus obligaciones en el ámbito de los derechos humanos, sobre todo en lo que se refiere a los derechos económicos, sociales y culturales y el derecho al desarrollo".
Por otra parte, el proyecto de Resolución, constatando los puntos débiles y el carácter injusto del sistema financiero mundial, "insta a los Estados a considerar el establecimiento de cuadros jurídicos con el fin de que límite las actividades depredadoras de los fondos buitre en su jurisdicción".
Con este proyecto de Resolución, el Consejo de Derechos Humanos confió al Comité Consultivo (su órgano de expertos) la tarea de redactar un informe sobre el impacto de las actividades de los fondos buitre en los derechos humanos. Este proyecto de Resolución fue adoptado por 33 votos a favor, 5 en contra y 9 abstenciones, a pesar de la tentativa de los Estados Unidos de impedir su approbación8. Para estos últimos, la Resolución adoptada amenaza la estabilidad de las instituciones financieras internacionales y la ayuda al desarrollo a los países del Sur. Es interesante destacar la posición de los aliados tradicionales de este país en este asunto como Francia e Italia los cuales votan generalmente contra toda Resolución sobre la deuda exterior en el Consejo de Derechos Humanos argumentando que sería necesario debatirlo en el seno del FMI y el Banco Mundial, Ambos se abstuvieron.
Asamblea General
Mientras el Consejo de Derechos Humanos se reunía en Ginebra, la Asamblea Geneal de la ONU terminaba su 68ª sesión en Nueva York durante la que también se adoptó una resolución importante presentada por Bolivia, en nombre del G77 y de China, sobre el mismo tema. Para estos países, "los fondos buitre no deben paralizar los esfuerzos de reestructuración de la deuda de los países en desarrollo, y que estos fondos no pueden tener prioridad sobre el derecho de un Estado a proteger a su pueblo en virtud del derecho internacional." También les preocupa el destino de Argentina ya que dicen: "Hoy le toca a la Argentina, pero muchos países en desarrollo, e incluso desarrollados, han sufrido antes la misma conducta depredadora, y eso continuará sucediendo si no actuamos ahora."9
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El caso de Argentina
"El contexto en Argentina es el siguiente. En 2014, el Tribunal Supremo de los Estados Unidos falló a favor de Thomas Griesa, un juez neoyorquino que condenó a Argentina a indemnizar por los fondos buitre. Estos quieren hacer unos beneficios de un 1 600% sobre los títulos de la deuda pública argentina que compraron por un precio ínfimo hace algunos años.
Como Argentina se niega hasta ahora a pagar la suma requerida por los fondos buitre, el juez hizo bloquear de una cuenta bancaria del banco Mellon de Nueva York la suma que Argentina había pagado. Esta suma debía servir para pagar a los acreedores (se trata de sociedades financieras privadas: bancos, fondo de inversiones, seguros…) que participaron en 2005 y en 2010 en una reestructuración de la deuda argentina. En consecuencia, debido a este fallo del poder judicial de los Estados Unidos, Argentina está suspendida parcialmente de pago. Es una situación paradójica: mientras que el Gobierno argentino quiere pagar, un juez neoyorquino se lo impide"10.
Para el Secretario General de la ONU, la sentencia del Tribunal Supremo de los Estados Unidos del 16 de junio de 2014 (República Argentina c.NML Capital Ltd.) tiene "importantes repercusiones para los terceros (en este caso bancos) que hacen pagos en nombre del Gobierno de la Argentina a los tenedores de bonos que participaron en los dos canjes de deuda"11. Para él, este juicio estableció "importantes y nuevos precedentes jurisprudenciales que podrían tener profundas consecuencias para el sistema financiero internacional y representan un importante revés para la reestructuración de la deuda soberana internaciona"12.
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Esta resolución se basaba también en el informe del Secretario General, publicado en julio de 2014 que, al analizar el caso argentino, demuestra el fracaso de los acuerdos internacionales relativos a la deuda exterior: "La causa Republic of Argentina v. NML Capital Ltd. ha demostrado las complicaciones que pueden surgir si se carece de un mecanismo internacional de renegociación de la deuda. Los arreglos internacionales ad hoc para la solución de la crisis de la deuda han creado incoherencia e imprevisibilidad. Diferentes tribunales tienen diferentes interpretaciones de la misma cláusula contractual y pueden imponer una amplia gama de decisiones. La política y los grupos de intereses pueden influir en el resultado de las decisiones y en la reestructuración de la deuda, poniendo en peligro la coherencia y la equidad. Las decisiones adoptadas en la causa Republic of Argentina v. NML Capital Ltd. han hecho que las futuras reestructuraciones de la deuda sean más difíciles, ya que los deudores solo cuentan con la persuasión moral y las relaciones exteriores como incentivos para fomentar la coordinación de los acreedores"13
En este contexto la Asamblea general adoptó la resolución 68/304 del 9 de septiembre de 2014, por 124 votos a favor, 1114 votos en contra y 41 abstenciones15. Por esta Resolución, la Asamblea General decidió "elaborar y adoptar con carácter prioritario, en el marco de negociaciones intergubernamentales durante su 69ª sesión, un marco jurídico multilateral aplicable a las operaciones de reestructuración de la deuda pública, (…)". Decidió también "determinar las disposiciones de las negociaciones intergubernamentales y de la adopción del marco jurídico multilateral en la parte principal de su 69ª sesión, antes de que finalice 2014".
Como ya lo expresara en varias ocasiones el CETIM de ahora en adelante se reconoce ampliamente que la deuda externa es un obstáculo crucial al desarrollo de los países del Sur y a la plena aplicación de los derechos económicos, sociales y culturales. Pone en peligro incluso las economías de los países del Norte, como ya ha ocurrido en sucesivas ocasiones en la historia réciente16 y sigue ocurriendo desde 2008 en varios países europeos. Sólo la realización de una auditoría íntegra sobre la deuda pública, inicialmente, puede permitir ver más claramente, actuar en consecuencia y evitar el espiral del endeudamiento. El gobierno de Rafael Correa decidió lo mismo en Ecuador en 2007-2009. Una de las razones por las cuales el CETIM trabaja desde hace más de dos décadas es para que se organicen algunas auditorías con el fin de definir la legitimidad de los créditos avanzados, la identidad y las responsabilidades de los deudores y acreedores y, subsidiariamente, el origen de los capitales prestados. Dichas auditorías también deberían establecer respuestas sobre la utilización de los préstamos y sobre sus condicionalidades. El CETIM, en colaboración con el CADTM y de otras organizaciones, acaba de publicar un nuevo libro sobre la deuda pública que podría servir de guía para las gestiones de los movimientos sociales, ciudadanos y cargos electos en la realización de las auditorías17.
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El ejemplo de Liberia
"En 1978, Liberia pidió prestados 6,5 millones de dólares americanos a Chemical Bank, situada en los Estados Unidos. El banco vendió la deuda a FH Internacional Financial Services Inc. y a Sifida Investment Company SA que intentaron posteriormente una acción judicial para recuperarlo ante un tribunal de Nueva York. El 19 de junio de 2002, el tribunal dictó una sentencia por defecto contra Liberia condenando a este país a pagar aproximadamente 18,4 millones de dólares americanos. Una vez dictada la sentencia, FH Internacional Financial Services Inc y Sifida cedieron la deuda, varias veces a terceros, luego nuevamente a los dos acreedores a favor de los que se había dictado la sentencia. La deuda se cedió a continuación a Hamsah Investments Ltd. (fondo registrado en las Islas Vírgenes Británicas) y a Wall Capital Ltd. (fondo registrado en las Islas Caimán).
En junio de 2008, Hamsah Investments y Wall Capital iniciaron procedimientos judiciales ante el Alto Tribunal de justicia de Londres para que la justicia británica registrara la sentencia dictada por el tribunal de Nueva York. El 26 de noviembre de 2009, el Alto Tribunal exigió a Liberia pagar a los denunciantes más de 20 millones de dólares amriecanos, con intereses. Si bien tomaba nota del hecho de que Liberia estaba "con dificultades de liquidez" y reconociendo que el monto debido era una 'suma elevada', el tribunal declaró que Liberia 'debía hacer todo lo que estuviera a su alcance'.
Rechazó la alegación de la República de Liberia, según la cual, no había podido responder a la denuncia presentada ante el tribunal de Nueva York por las dificultades financieras conocidas, debido entre otros motivos a que había atravesado un período de guerra civil. El tribunal también dictaminó que los acuerdos de reprogramación de la deuda que Liberia había concluido con sus acreedores del Club de París no incidían sobre las obligaciones del Estado ante las sociedades privadas. "18
Cabe observar que, en 2010, el parlamento británico votó una ley que limita los reembolsos que pueden exigir los fondos buitre cuando éstos abordan los países clasificados como países pobres muy endeudados (PPME) por el Banco Mundial. Los 20 millones de dólares reclamados en Liberia en 2009 ante el Alto Tribunal de Londres por los fondos buitre Hamsah Investments and Wall Capital se redujeron así a 2 millones.19
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1 Hay que destacar que en muchos países, la tendencia también es de que la deuda interna aumente lo cual es preocupante.
2 Informe del Secretario General sometido a la 69ª sesión de la Asamblea General de la ONU, A/69/167, § 3, 22 de julio de 2014.
3 Según el mismo informe, a finales de 2012, “los bancos centrales extranjeros sólo mantenían entre 40.000 millones de dólares y 80.000 millones de dólares de deuda pública de economías en desarrollo y en transición, sobre un total de 1 billón de dólares en poder de extranjeros”, A/69/167, § 40.
4 Idem, § 39.
5 Véase el artículo titulado “Fondos buitre y deuda soberana”, http://www.afdb.org/fr/topics-and-sectors/initiatives-partnerships/african-legal-support-facility/vulture-funds-in-the-sovereign-debt-context/
6 Fue el titular de este puesto entre 2008 y 2014. Desde mayo de 2014, el puesto está ocupado por el sr. Juan Pablo Bohoslavsky.
7 Cf. Informe del Experto Independiente presentado en la 14ª sesión del Consejo de Derechos Humanos, A/HRC/14/21, § 8, 29 de abril de 2010.
8 Véase A/HRC/RES/27/30, adoptada el 26 de septiembre de 2014. Votaron a favor: Argelia, Arabia Saudí, Argentina, Benin, Botswana, Brasil, Burkina Faso, Chile, China, Congo, Costa Rica, Costa de Marfil, Cuba, Emiratos Árabes Unidos, Etiopía, Gabón, Filipinas, India, Indonesia, Kazajistán, Kenia, Kuwait, Maldivas, Marruecos, México, Namibia, Pakistán, Perú, Rusia, Sierra Leone, Sudáfrica, Venezuela, Vietnam; en contra: Alemania, Estados Unidos, Japón, República Checa y Reino Unido; se abstuvieron: Austria, Corea del Sur, Estonia, Francia, Irlanda, Italia, Macedonia, Montenegro y Rumania.
9 Cf. A/68/PV.107, de 9 de septiembre de 2014.
10 Véase el artículo de Eric Toussaint de 5 de noviembre de 2014 titulado “Argentine : des nouvelles encourageantes concernant la lutte contre la dette illégitime”, http://cadtm.org/Argentine-des-nouvelles
11 Informe del Secretario General sometido a la 69ª sesión de la Asamblea General de la ONU, A/69/167, § 46, 22 de julio de 2014.
12 Idem, § 47.
13 Cf. Informe del Secretario General sometido a la 69ª sesión de la Asamblea General de la ONU, A/69/167, §, 57 julio de 2014.
14 Alemania, Australia, Canadá, Estados Unidos, Finlandia, Hungría, Irlanda, Israel, Japòn, República Checa y Reino Unido.
15 Albania, Andorra, Armenia, Austria, Bélgica, Bosnia, Bulgaria, Chipre, Corea del Sur, Croacia, Dinamarca, Eslovaquia, Eslovenia, España, Estonia, Francia, Georgia, Grecia, Islandia, Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, México, Moldavia, Mónaco, Montenegro, Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Papúa Nueva Guinea, Polonia, Portugal, Rumanía, San Marino, Serbia, Suecia, Suiza y Ucrania.
16 Véase entre otros, Deuda y Derechos Humanos, éd. CETIM, Genève, diciembre de 2007, p. 31, http://www.cetim.ch/es/publications_dette.php?currentyear=&pid=
17 En 2006 se publicó un primer manual para la organización de auditoría se la deuda de los países del Sur en tres idiomas (inglés, francés y español) que se agotó rápidamente (Menons l'enquête sur la dette ! Manuel pour les audits de la dette du Tiers Monde, co-édition CETIM y CADTM, http://www.cetim.ch/fr/publications_ouvrages/138/menons-l-enquete-sur-la-dette-manuel-pour-les-audits-de-la-dette-du-tiers-monde). El nuevo manual puesto al día con, entre otras, las experiencia en Ecuador, actualmente está disponible sólo en español Auditoría Ciudadana de la deuda pública – Experiencias y métodos, éd. CETIM-CADTM, 2014. Las versiones francesa e inglesa están en curso de preparación.
18 Cf. Informe del Experto Independiente ya citado, A/HRC/14/21, §§ 15 y 16.
19 Véase la intervención de Tim Jones, hecha el 28 de octubre de 2014 durante el seminario de CADTM que trata sobre los fondos buitre, http://cadtm.org/Que-peuvent-faire-les-Etats-pour,10871
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